info akcije magazine id mail english
Prostorski red SlovenijePrispevkiRez. ankete
16. 8. 2004

Odprta vprašanja in dileme pri oblikovanju prostorskega reda Slovenije

Alma Zavodnik Lamovšek
Vsebinska vprašanja

Naloga oblikovanja vsebine PRS je izredno težavna, saj pomeni prostorski red v slovenskem sistemu planiranja novost. Glede na to direktna primerjava ali uporaba izkušenj iz sedanjega sistem prostorskega planiranja ni možna (kot na primeru lokacijskega načrta, kjer je primerljivost s sedanjimi prostorskimi izvedbenimi načrti mnogo večja).

Takšne vrste in oblike prostorskega dokumenta tudi v drugih evropskih državah ne poznajo, zato se ni bilo mogoče opreti na neposredno primerljive vzore . Večina držav prenaša pristojnosti urejanja prostora z državne na nižje ravni. Na državni ravni razvite zahodnoevropske države sprejemajo le dokumente, ki so usmerjevalnega značaja in mišljeni bolj kot priporočila nižjim ravnem planiranja. Po določbah ZureP-1 pa so prostorski akti na državni ravni še vedno precej togi dokumenti z neposredno obvezujočimi elementi za nižje ravni prostorskega planiranja. Zaradi neprimerljivosti s tujimi primeri urejanja prostora se je pri oblikovanju podrobnejše vsebine PRS mogoče v pretežni meri nasloniti le na izkušnje s prostorsko ureditvenimi pogoji, ki so se v prejšnjem sistemu prostorskega planiranja Slovenije izdelovali na lokalni ravni. Na njihovi podlagi je možno ugotoviti skupne imenovalce za vsebino PRS, ki mora v temeljnih pravilih veljati na celotnem območju Slovenije.

Eno največjih težav pri oblikovanju vsebine PRS prestavlja že v uvodu omenjena skromna opredelitev vsebine PRS v ZureP-1. Neposredne določbe iz zakona, ki se nanašajo na PRS so:
- PRS določa temeljna pravila za urejanje prostora na državni, regionalni in lokalni ravni (38. člen ZureP-1),
- PRS določa podrobnejša pravila za urejanje prostora za celotno območje države ali njena posamezna območja, s katerimi se zagotavlja enotno izvajanje tega zakona ter oblikujejo zahteve v zvezi s prostorskim načrtovanjem ter arhitekturnim in krajinskim projektiranjem glede na značilnosti posameznih območij države (38. člen ZureP-1),
- PRS lahko določa v podrobnejših pravilih iz drugega odstavka 38. člena tudi merila in pogoje za načrtovanje in graditev objektov iz prostorskih ureditev državnega pomena (39. člen ZureP-1).

Predstave o vsebini PRS so v času priprave predloga podzakonskega akta nihale v več možnih smeri. Ena izmed možnih različic je PRS sestavljen iz dveh delov. Prvi del naj bi predstavljal merila in pogoje za urejanje prostora na ozemlju celotne države (po analogiji s prejšnjim sistemom urejanja prostora bi bili to nekakšni "državni PUP-i"), drugi del pa je opredeljen kot zbirka prostorskih in drugih (sektorskih) pravil, ki se lahko stalno dopolnjuje glede na nova spoznanja in rešitve na področju urejanja prostora. Po drugi različici pa PRS predstavlja temeljna in za nekatera področja oziroma prostorske ureditve tudi podrobnejša pravila za urejanje prostora, kar je še vedno blizu vsebinski predstavi o "državnem PUP-u".


Pravno formalna vprašanja

Po temeljiti proučitvi sistemskih in procesnih vprašanj ZUreP-1 je treba opozoriti na nekatere temeljne ugotovitve in pravne rešitve, ki jih je potrebno upoštevati pri pripravi podzakonskega akta o vsebini in načinu izdelavePRS :

- Podzakonski akt ne more nalagati novih nalog lokalnim skupnostim, če le-te v zakonu niso že opredeljene.

- Podzakonski akt ne more urejati razmerij med sektorji bolj kot to določa zakon.

- Podzakonski akt ne more nalagati novih nalog Državnem zboru, če te niso opredeljene že v zakonu.

- Postopek sprejemanja prostorskih aktov je določen z ZureP-1. Podzakonski akt o podrobnejši vsebini in obliki izdelave PRS ga lahko po potrebi le podrobneje določi, ne more pa ga spreminjati. S tega vidika PRS ne more biti zbirka različnih aktov in predpisov (uredb, navodil, normativov ...), ki bi se postopoma dodajali, saj vsaka sprememba PRS pomeni enak postopek kot za vse ostale prostorske akte (razen določb, za katere ZureP-1 predvideva, da jih v postopku priprave in spreminjana PRS ni potrebno upoštevati).

- PRS ne more biti zbirka različnih aktov in predpisov (uredb, navodil, normativov ...) tudi iz povsem praktičnih, neformalnih razlogov, saj na eni strani veliko število teh aktov že obstaja in jih je težko povezovati v nov sveženj za nazaj. Na drugi strani ti akti in predpisi v večini primerov nimajo zakonske podlage v ZureP-1 (kot primer naj navedemo navodilo glede pomožnih objektov, za katere ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljena, ki ima podlago v Zakonu o graditvi objektov; obstaja pa tudi vrsta aktov in predpisov, ki imajo vpliv na urejanje prostora, njihova podlaga pa so sektorski zakoni), kar je odločilni razlog, da jih ne moremo povezovati v PRS.

- Odpirajo se tudi vprašanja, za katere prostorske ureditve državnega pomena in na kakšen način lahko PRS določa pravila urejanja prostora. Izpostaviti je potrebno dejstvo, da morajo biti pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo enolično določene. S to razlago je določitev prostorskih ureditev državnega pomena nekoliko lažja - sem sodijo vse tiste prostorske ureditve, ki so v neposredni pristojnosti države in jih bo država sama realizirala. V večini primerov gre torej za prostorske ureditve javne koristi, za katere se bo izdeloval državni lokacijski načrt.


Sistemska vprašanja

V zvezi s pripravo, namenom in vsebino PRS ter njegovo vlogo v celotnem sistemu prostorskega planiranja in urejanja prostora je potrebno izpostaviti tudi vprašanja in dileme, katerih odgovori bodo ključno vplivali na učinkovitost PRS v praksi:
- Kakšna je umestitev PRS v shemo sistema prostorskega planiranja in urejanja prostora – njegova vloga in pomen glede na SPRS, RZPR, SPRO? (glej shemo 1)
- Kako podrobne oziroma splošne morajo biti smernice prostorskega razvoja v zasnovah prostorskih sistemov v SPRS, da ne bodo posegale v domeno PRS?
- Kakšna naj bo razmejitev vsebin v posameznih dokumentih?
- Določitev ravni podrobnosti PRS glede na predviden sistem prostorskega planiranja in glede na naravno geografske posebnosti slovenskega ozemlja?
- Kako podrobna so lahko pravila urejanja prostora v PRS, da ne bodo presplošna in s tem posegala v zasnove prostorskih sistemov v SPRS oziroma ne bodo prepodrobno opredeljevala pravila urejanja prostora, ki so v pristojnosti občin oziroma kakšna pravila lahko določi PRS, da ne bo posegal v pristojnosti občin?
- Smiselnost PRS za ureditvena območja prostorskih ureditev državnega pomena, ki se ne urejajo z LN?
- Ali ni mogoče del vsebin PRS prenesti v zasnove prostorskih sistemov v SPRS oziroma v njegovo poglavje o izvajanju, ostalo pa prepustiti RZPR in prostorskim aktom na občinski ravni?
- Kako naj bodo pravila urejanja prostora zapisana, da ne bodo omejevala prostorskega razvoja še bolj kot je sedaj to primer v nekaterih določbah iz sedanjih prostorsko izvedbenih aktov?
- Zahodnoevropske države podajajo na državni ravni usmeritve in priporočila urejanja prostora in ne pravil urejanja prostora! Kako tog sistem pravil urejanja prostora določa s PRS ZureP-1?
- Ali naj bodo pravila urejanja prostora oblikovana kot obvezne norme ali priporočila ter smernice, s katerimi lahko država usmerja prostorski razvoj v želeni smeri?
- ZureP-1 procesnega dela izvajanja sistem prostorskega planiranja ne rešuje zadovoljivo, zato se ne nazadnje postavlja tudi vprašanje izvedljivosti pravil urejanja prostora iz predvidenega PRS.


ODGOVORI NA ZASTAVLJENA VPRAŠANJA IN DILEME

Vloga Prostorskega reda Slovenije v sistemu urejanja prostora

Prostorski red Slovenije bo kot vsi prostorski akti, ki jih opredeljuje 17. člen ZureP-1, služil kot eden izmed instrumentov za uspešno in učinkovito urejanje prostora. Iz predlaganega sistema urejanja prostora lahko razberemo, da predstavljata SPRS in PRS krovna dokumenta, ki skupaj tvorita celovit izbor meril za odločanje o prostorskem razvoju in urejanju prostora. Najpomembnejša vloga teh meril je omogočanje nadzora nad izvajanjem postavljenih ciljev in usmeritev s pomočjo prostorskih aktov nižjih ravni oziroma na območjih prostorskih ureditev in objektov državnega pomena. Pri tem pa se zastavlja vprašanje ali je vloga PRS res le strateškega pomena. Že po definiciji gre za prostorski akt, ki določa pravila urejanja prostora, ki določajo oziroma narekujejo izvedbo posamezne prostorske ureditve. V tem primeru torej ne moremo govoriti le o (strateških) usmeritvah, temveč o povsem konkretnih merilih in pogojih za urejanje prostora (39. člen ZureP-1).

Vsebina, vloga in pomen Prostorskega reda Slovenije

Namen PRS kot prostorskega akta na državni je prav gotovo usmerjati in zagotavljati kakovostno urejanje prostora na podlagi ciljev in usmeritev prostorskega razvoja iz SPRS. Pri tem je mogoče uporabiti več pristopov za doseganje želenih rezultatov. Ena izmed najbolj praktičnih rešitev glede vsebine PRS se je pokazala ob proučevanju regionalnega plana Veneta (Italija), v katerem so za posamezna področja in zavarovana območja navedeni predpisi, ki jih je potrebno upoštevati pri prostorskem načrtovanju. Ti predpisi se lahko nanašajo na prostorsko ali sektorsko zakonodajo. Edino v primeru zavarovanih območij so pravila urejanja prostora zapisana podrobneje; vendar za vsako območje/lokacijo posebej. Na ta način bi bilo mogoče tudi v PRS zajeti vse podrobnejše predpise, ki se nanašajo na urejanje prostora. Temeljna pravila urejanja prostora je v tem primeru še vedno potrebno izdelati za območje celotne države. Glede na nov sistem prostorskega planiranja, ki ga uvaja ZureP-1, in v katerem je predvidena tudi vmesna regionalna raven, v PRS ni smotrno oblikovati podrobnejših pravil urejanja prostora za posamezna območja (regije). Ta pravila bi morala, upoštevajoč usmeritve iz Strategije prostorskega razvoja Slovenije ter iz Prostorskega reda Slovenije, biti prikazana v regionalnih zasnovah prostorskega razvoja v poglavju izvajanje.

V temeljna pravila urejanja prostora pa je mogoče (pogojno) vključiti nekatere urbanistične normative, ki se jih da posplošiti tako, da veljajo npr. za vsa mesta, industrijske cone, stanovanjska območja - še bolj pa za posamezne dejavnosti. V primeru Slovenije je treba pri oblikovanju takšnih normativov zelo veliko skrbi posvetiti naravni in geografski raznolikosti prostora. Pravila za opremljanje zemljišč, urejanje cest, sanacijo mestnih in vaških jeder, gostoto pozidave - so od območja do območja lahko popolnoma različna. Pogoji se ne razlikujejo le med mestnimi in podeželskimi območji, temveč so razlike velike tudi znotraj njih. Vaška naselja se med seboj razlikujejo že znotraj ene občine (npr. občina Ig, kjer so v ravninskem delu tako imenovane obcestne gozdne vasi, v hribovitem območju pa gručasta naselja). Razlike so velike tudi znotraj posamezne regije, tako da je nekatera pravila urejanja prostora skoraj nemogoče posplošiti za območje celotne regije, kaj šele z območje celotne države.

Glede na do sedaj prikazane ugotovitve, ki temeljijo na poglobljenih analizah in proučevanjih pravil urejanja prostora v okviru projekta za pripravo Pravilnika o podrobnejši vsebini, obliki in načinu priprave Prostorskega reda Slovenije ter vrstah njegovih strokovnih podlag, so v nadaljevanju podani odgovori na vprašanja, ki so postavljena v drugem poglavju :

1. Umestitev PRS v shemo sistema prostorskega planiranja in urejanja prostora - njegova vloga in pomen glede na RZPR, SPRO? Kakšna naj bo razmejitev vsebin v prostorskih aktih na različnih ravneh planiranja?

PRS je državni dokument, ki dopolnjuje SPRS in je izhodišče za oblikovanje RZPR ter dokumentov urejanja prostora na občinski ravni. Dokumenti na državni ravni morajo biti predvsem usmerjevalnega značaja. V SPRS mora biti oblikovan koncept prostorskega razvoja Slovenije (omrežje naselij, razvoj prometne in druge infrastrukture, razvoj krajine...), ki pomeni izhodišče ter usmeritve za planiranje na nižjih ravneh.

Prav tako mora biti PRS izhodišče urejanja prostora, ki s temeljnimi pravili urejanja prostora daje okvir za oblikovanje meril in pogojev za umeščanje posegov v prostor na nižjih ravneh. Na regionalni ravni so ta pravila že lahko podrobnejša, pri čemer morajo upoštevati posebnosti regije in njenih posameznih območij. Občine in država se na tej ravni dogovorijo glede prostorskega razvoja in urejanja prostora. Najpodrobnejša pa so pravila urejanja prostora na občinski (lokalni) ravni, kjer lahko občinski prostorski red predpiše pravila za konkretna poselitvena območja, ureditev določene prometnice ali odseka komunalne infrastrukture, ravnanje v odprtem prostoru... Pravila urejanja prostora so lahko za posebne primere oblikovana na lokacijo natančno (regulacijski načrt).

Izjema na državni ravni so podrobnejša pravila za graditev objektov v prostorskih ureditvah državnega pomena, kjer so pravila lahko izdelana na lokacijo (parcelo) natančno.

2. Kako podrobne oziroma splošne morajo biti smernice prostorskega razvoja v zasnovah prostorskih sistemov v SPRS, da ne bodo posegale v domeno PRS?

SPRS je temeljni dokument prostorskega razvoja Slovenije, PRS pa temeljni dokument, ki določa pravila urejanja prostora. Od tod je razmejitev jasna. Vsa temeljna pravila, ki se nanašajo na urejanje prostora (pravila urejanja in opremljanja zemljišč, gostote pozidave, načini urejanja naselij, širitev poselitvenih območij, urejanje in sanacija mestnih jeder...) so zadeve, ki sodijo v PRS. Določbe, ki se nanašajo na razmestitev dejavnosti v prostoru ter pogojev za njihov razvoj (tudi socialno-gospodarski) pa so zadeve, ki sodijo v SPRS.

3. Določitev ravni podrobnosti PRS glede na predviden sistem prostorskega planiranja in glede na naravno geografske posebnosti slovenskega ozemlja?

PRS vsekakor ne more biti (pre)podroben dokument, saj imajo občine izvorno pristojnost urejanja prostora. Določa lahko le najpomembnejše usmeritve, navodila in priporočila (temeljna pravila urejanja prostora) za skladno delovanje v prostoru celotne države, ki sledi ciljem prostorskega razvoja določenega v SPRS.

Podrobnejša pravila urejanja prostora iz SPR pa bi morala biti vezana le na graditev objektov iz prostorskih ureditev državnega pomena. Vsa ostala podrobnejša pravila urejanja prostora morajo biti prepuščena regionalni in občinski ravni planiranja.

K temu bi bilo potrebno dodati še navezavo na sektorsko zakonodajo in pravne akte, ki se nanašajo na urejanje prostora. Načinov kako to storiti je več. Izdelajo se lahko podrobnejša pravila urejanja prostora kot smo to prikazali na začetku tega podpoglavja (3.2.) ali pa le kot zbirko sektorskih aktov in predpisov.

4. Ali naj bodo pravila urejanja prostora oblikovana kot obvezne norme ali priporočila ter smernice, s katerimi lahko država usmerja prostorski razvoj v želeni smeri?

Vsekakor je namen PRS (kot je to razvidno iz ZureP-1) nadzor nad izvajanjem urejanja prostora na nižjih ravneh. Glede na to, da je PRS eden izmed dokumentov v sistemu prostorskega planiranja, bo vseboval obvezne norme (pravila) urejanja prostora. Poleg tega pa lahko ministrstvo pristojno za prostor v sodelovanju z urbanistično in planersko stroko v kateremkoli času izda podrobnejša priporočila, s katerimi usmerja prostorski razvoj in urejanje prostora v želeni smeri.

5. Dokument je nefleksibilen - togo predpisuje pravila urejanja prostora za nižje ravni prostorskega planiranja, ki so prej ovira kot spodbuda za učinkovito, hitro in uspešno reševanje zatečenih in novo nastalih (nastajajočih) vprašanj prostorskega razvoja in urejanja prostora.

V kolikor bo PRS določal le temeljna pravila urejanja prostora kot okvir za ravnanje na nižjih ravneh planiranja, bo njegova vloga lahko uspešna in učinkovita. V kolikor pa bo pravila urejanja prostora določal prepodrobno, bo njegovo izvajanje manj uspešno bodisi zaradi prevelikih zahtev, ki jih bo postavljal, bodisi zaradi togosti in neupoštevanja posebnosti posameznih območij. Zaradi posebnosti posameznih območij se lahko celo zgodi, da se pravil urejanja prostora sploh ne bo dalo izvajati (npr. odmik objektov od parcelne meje, uporaba materialov pri gradnji novih objektov, opremljanje gradbenih parcel na območjih razpršene gradnje...).

ZAKLJUČEK

Vsebina PRS je izredno obsežna. Za njegovo pripravo je potrebno temeljito poznavanje prostorskega načrtovanja, vseh obravnavanih področij, ki jih bo PRS zajemal ter celovito poznavanje sektorskih zakonov in drugih pravnih aktov in predpisov. Za to bo potrebno angažirati vse ustrezne službe na MOP ob podpori stroke in ostalih ministrstev, ki so pristojna za posamezna področja in s svojo dejavnostjo posegajo v prostor.

Pravila urejanja prostora, ki jih bo vseboval PRS se morajo nanašati le na usmeritve za urejanje prostora, ki izhajajo iz določb ZureP-1 in ciljev prostorskega razvoja SPRS. Pri tem morajo biti upoštevana tudi izhodišča iz Ocene stanja v prostoru Slovenije ter cilji Politike urejanja prostora Slovenije (oboje Vlada RS, 2001). Vsa ostala pravila, norme in standardi, ki so vsebovani v sektorskih aktih in predpisih niso predmet PRS. Velja pa v PRS nanje opozoriti in napotiti vse načrtovalce, upravljavce, uporabnike in druge pravne ali fizične osebe, ki na kakršenkoli način posegajo v prostor. Eden izmed temeljnih ciljev in s tem nalog PRS je namreč zagotavljanje izvajanja ZureP-1 in SPRS ter nadzor nad urejanjem prostora na nižjih ravneh prostorskega planiranja.

Temeljna pravila urejanja prostora za območje celotne države naj bodo organizirana po posameznih področjih oziroma prostorskih vprašanjih, podrobnejša pravila za posamezne dele države ali graditev objektov v prostorskih ureditvah državnega pomena pa po prostorskih enotah oziroma ureditvenih območjih. Preglednost in uporabnost PRS bo s tem kar najboljša.

V pogledu fleksibilnosti sistema prostorskega planiranja in možnosti njegovega izvajanja na podlagi ZureP-1 pa bo PRS po vsej verjetnosti predstavljal preveč tog prostorski akt, ki bo prej ovira kot spodbuda za učinkovito, hitro in uspešno reševanje zatečenih in novo nastalih (nastajajočih) prostorskih problemov. Pri izdelavi omenjenega projekta je dilema kakšno vlogo in značaj bo imel PRS ostala: ali bo strateški ali izvedbeni prostorski akt? Odgovor bo prinesel šele čas po formalni uveljavitvi PRS in njegovem dejanskem izvajanju v praksi.

Na koncu je kljub nedavno sprejetemu ZureP-1, ki se v praksi še niti ni začel odražati, treba omeniti tudi možnost spremembe njegovih sistemskih rešitev, ki se nanašajo na PRS:
- zasnovo razvoja prostorskih sistemov (poselitev, infrastruktura, krajina) v SPRS je potrebno razširiti z usmeritvami, ki vplivajo tudi na urejanje prostora,
- v SPRS in RZPR opredeliti merila za prostorske ureditve in graditev objektov državnega in regionalnega pomena, ki se načrtujejo z LN,
- V ZureP-1 določiti boljše sistemske rešitve, predvsem v procesnem delu sistema prostorskega planiranja in urejanja prostora (jasno določena vloga prostorskih aktov v sistemu prostorskega planiranja in urejanja prostora, jasne vsebine prostorskih aktov in njihovi medsebojni odnosi),
- prostorski red kot pravila urejanja prostora prepustiti občinam, ki imajo izvorno pristojnost urejanja prostora.

Iz tega sledi, da bi bilo PRS najbolj smiselno izločiti iz sistema prostorskih kot jih določa Zurep-1. V vsakem primeru se bodo za vprašanja urejanja prostora, kot do sedaj, še vedno pripravljali razni pravilniki, navodila, uredbe, priporočila, priročniki, normativi (merila in pogoji), ki jih je potrebno upoštevati pri načrtovanju predvidenih prostorskih ureditev in gradnjo objektov.

Ob zagotovitvi usklajenih prostorskih in sektorskih instrumentov bi tako spremenjen sistem omogočal učinkovitejše delovanje sistema prostorskega razvoja in urejanja prostora.

 na vrh

Komentar
ime
email
naslov komentarja
vpisite niz iz  stolpca
 

Komentarji odražajo mnenja in stališča uporabnikov Trajekta. Možnost komentiranja je namenjena spodbujanju javne debate in odzivom na članke. Uredništvo si pridržuje pravico odstranitve komentarjev v primeru, da so žaljivi, spodbujajo kakršnokoli nestrpnost ali napeljujejo na kriminalna dejanja. Za vsebino komentarjev uredništvo ne odgovarja.
Komentar je del prispevka, ki je bil predstavljen in objavljen v zborniku lanskoletnih Sedlarjevih srečanj. Ob tem bi dodala le to, da je stroka (vsaj tisti, ki se želimo resno ukvarjati z urejanjem in načrtovanjem prostora) že utrujena od pisanja pripomb in predlogov, ki jih nihče ne upošteva. Morda je tudi to razlog za tako majhno zanimanje ob pripravi v resnici ključnih dokumentov, ki bodo v bodoče krojili urejanje slovenskega prostora.

na vrh